Mit der Vereinigung der Pflegenden in Bayern hat die Bayerische Staatsregierung eine Interessenvertretung für die größte Berufsgruppe im Gesundheitswesen installiert. Rechtwissenschaftler Prof. Dr. Heinrich Hanika hat den sogenannten bayerischen Sonderweg analysiert. Er kritisiert die eingeschränkten innerberuflichen demokratischen Rechte der Profession Pflege.
Die Bayerische Staatsregierung hat mit dem Gesetz zur Errichtung einer Vereinigung der Pflegenden in Bayern (Pflegendenvereinigungsgesetz – PfleVG) [1] eine gruppenantagonistische Kammer mit gegenläufigen und unvereinbaren Interessenslagen diverser Akteure geschaffen [2]. Dazu gehören Berufsfachverbände, Gewerkschaften, Verbände der Träger von Pflegeeinrichtungen und Krankenhäusern (Textkasten: Kammerstrukturen).
Der Freistaat verfügt somit nicht über eine monistische, „echte“ Pflegekammer, die ausschließlich aus Angehörigen der Pflegeberufe besteht.
Dabei hatte sich der frühere Ministerialdirektor des Bayerischen Staatsministeriums für Umwelt und Gesundheit, Michael Höhenberger, noch im Mai 2011 für eine Pflegekammer in Bayern ausgesprochen. Anlässlich einer Bildungstagung des BALK Verband Bundesarbeitsgemeinschaft Leitender Pflegepersonen e. V. und der Bayerischen Arbeitsgemeinschaft zur Förderung der Pflegeberufe hatte er pro Pflegekammer folgende beachtliche Aussagen getroffen (vgl. Textkasten: Ziele und Dreiklang der Aufgaben von Pflegekammern):
Nach der Einzelbegründung zum Gesetzesentwurf der Staatsregierung zur Errichtung einer Vereinigung der bayerischen Pflege [4] soll die Rechtsform als Körperschaft des öffentlichen Rechts der der bestehenden Heilberufekammern entsprechen; die Vereinigung der Pflegenden in Bayern (VdPB) könne daher auf Augenhöhe mit den bestehenden Kammern agieren. Dies ist in der Substanz aus folgenden Gründen nicht richtig [5]:
Keine Gleichberechtigung. Da die rechtliche Stellung der professionell Pflegenden nicht in das Heilberufekammergesetz aufgenommen ist, hat die größte Berufsgruppe im Gesundheitswesen keine Gleichberechtigung mit den anderen Heilberufen erfahren. Von Augenhöhe mit diesen Kammern kann ebenfalls keine Rede sein.
Keine Pflichtmitgliedschaft. Die Freiwilligkeit der Mitgliedschaft stellt eine substanzielle Abweichung und Verschlechterung gegenüber den anderen Heilberufekammern in Bayern und Deutschland dar. Die im PfleVG genannten Aufgaben sind mit der Festlegung auf die Freiwilligkeit der Mitgliedschaft aus juristischen wie aus politischen Gründen zum Teil nicht oder nur zu Teilen und nur mittelbar wahrnehmbar. Grundsätzlich sind Beschlüsse der VdPB ähnlich derer von Vereinen nur für ihre Mitglieder verpflichtend. Da jedoch nicht alle Pflegenden registriert sind, kann sie weder die Wirkmächtigkeit einer Pflegekammer mit Pflichtmitgliedschaft noch deren innerdemokratische Legitimation erreichen.
Mangels Pflichtmitgliedschaft hat sie zudem nicht die erforderlichen finanziellen Ressourcen für eine unabhängige Objektivität sowie die Vertretung des sämtliche Mitglieder repräsentierenden Gesamtinteresses.
Keine funktionale Selbstverwaltung. Gemäß bundesdeutscher Verfassung fallen Kammern in den Zuständigkeitsbereich der jeweiligen Bundesländer. Einzelne Verwaltungseinheiten, dazu gehören u. a. die bestehenden Heilberufekammern, werden als Träger funktionaler Selbstverwaltung bezeichnet. Funktionale Selbstverwaltung zeichnet sich aus durch die selbstständige, von fachlichen Weisungen freie Wahrnehmung pauschal überlassener bzw. zugewiesener Aufgaben. Sie ist ein wesentliches Element gelebter Demokratie [3, 7].
Aufsichtsbehörden kontrollieren lediglich die Rechtmäßigkeit der Kammern, d.h. ob sie Recht und Gesetz ermessensfehlerfrei eingehalten haben, nicht jedoch die Zweckmäßigkeit deren Handelns (Fachaufsicht). In Bayern obliegen dem Bayerischen Staatsministerium für Gesundheit und Pflege die Fachaufsicht und die damit verbundenen Zweckmäßigkeitskontrollen. Diese gesetzlich verankerte Konstellation nimmt den professionell Pflegenden im Freistaat ihre Selbstverwaltung und die berufspolitische Legitimation eigenständiger Entscheidungsbefugnis über essenzielle Themen (nämlich die der VdPB übertragenen staatlichen Aufgaben) und die Verwendung der Haushaltsmittel. Die vom Staatsministerium ausgeübten Rechts- und Zweckmäßigkeitskontrollen überziehen die Pflegenden mit Fachaufsicht, gängeln somit geradezu die Profession Pflege in Bayern und schalten sie sogar teilweise aus.
Keine Partizipation. Mit seiner Gründung soll ein Träger funktionaler Selbstverwaltung, z. B. eine Pflegekammer, demokratische Partizipationsmöglichkeiten [3] erhalten und die betroffene Berufsgruppe damit Rechte für sie betreffende Angelegenheiten bzw. Aufgaben [9].
Das Demokratieprinzip ist auch für die Errichtung und die Tätigkeit einer Pflegekammer einschlägig und verpflichtend; die jeweilige Regierung ermächtigt sie somit, vielseitige Aufgaben wahrzunehmen.
Selbstverwaltung durch monistische Pflegekammern kann und soll die demokratische Mitwirkung und damit letztlich auch die Idee der Demokratie nachhaltig fördern und verwirklichen sowie spürbare und bedenkliche Demokratiedefizite mindern [10].
Nur die pflegerische Selbstverwaltung eröffnet demokratische Rechte, da sie innerberufliche demokratische Willensbildung und die Freiheit zur Selbstgestaltung derjenigen Angelegenheiten, die die gemeinsamen pflegeberuflichen Interessen berühren, ermöglicht und einfordert.
Die VdPB beschreitet mit den ihr auferlegten untypischen Vorgaben einen bayerischen Sonderweg, der der Sicherung der pflegerischen Versorgung der Bevölkerung sowie der legitimen Selbstverwaltung der professionell Pflegenden entgegensteht.
Viele der aufgeführten Gründe sprechen somit gegen eine uneingeschränkte Mitgliedschaft der VdPB in einer Bundespflegekammer. Auch auf europäischer Ebene wird dieser bayerische Sonderweg kaum erklär- und vermittelbar sein und zu zahlreichen Irritationen führen.
Die Bayerische Staatsregierung sowie das Bayerische Staatsministerium für Gesundheit und Pflege sind gut beraten, ihre bisherige Vorgehensweise zu überdenken und verfassungslegitime Schritte aus der Sackgasse des bayerischen Sonderwegs heraus hin zu einer (echten) monistischen Bayerischen Pflegekammer einzuleiten.
Textkasten 1:
Kammerstrukturen
Die Binnenorganisation von Kammern ist zu unterscheiden nach monistischen, gruppenpluralen und gruppenantagonistischen Strukturen.
Textkasten 2:
Ziele und Dreiklang der Aufgaben von Pflegekammern
Die Hauptziele einer Kammer für Pflegeberufe sind
Weitere wichtige Ziele sind:
Die Mission der Pflegekammer ist gekennzeichnet durch
Kammern haben die Aufgabe, im Rahmen der Gesetze die beruflichen Belange ihrer Angehörigen eigenständig und unter Beachtung der Interessen der Allgemeinheit wahrzunehmen.
Der Aufgabenkanon einer Pflegekammer umfasst damit den klassischen kammertypischen Dreiklang aus Standesvertretung, -förderung und -aufsicht [7, 8, 10].
[1] Gesetz zur Errichtung einer Vereinigung der Pflegenden in Bayern (Pflegendenvereinigungsgesetz – PfleVG), Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt Nr. 7/2017, 78 ff.
[2] Hanika H. Rechtswissenschaftliche Begleitung für eine Stellungnahme der BAY.ARGE zum Gesetzentwurf der Bayerischen Staatsregierung zur Änderung des Heilberufe-Kammergesetzes, des Gesundheitsdienst- und Verbraucherschutzgesetzes und weiterer Rechtsvorschriften. Rechtswissenschaftliches Gutachten zum PfleVG, (01.07.2016), für den BLRP (15.09.2016); sowie Hanika H. Rechtswissenschaftliche Stellungnahme zur Anhörung des Ausschusses für Gesundheit und Pflege zum PfleVG (Drs. 17/13226) am 06.12.2016 vom 18.11.2016
[3] Kluth W. Funktionale Selbstverwaltung: Verfassungsrechtlicher Status – verfassungsrechtlicher Schutz. Tübingen: Mohr Siebeck; 1997: 235 f, 293 ff.
[4] Gesetzesentwurf der Staatsregierung zur Errichtung einer Vereinigung der bayerischen Pflege – PfleVG (01.07.2016), 13 f.
[5] Hanika H. Wider den Gesetzesentwurf der Bayerischen Staatsregierung zur Errichtung einer Vereinigung der bayerischen Pflege (Pflegevereinigungsgesetz – PfleVG). PflegeRecht Juni 2017: 345 ff.
[6] Hanika H. Ihre erfolgreichen Pflegekammern in Deutschland und Europa – Garanten der pflegerischen Versorgung der Bevölkerung und legitime Selbstverwaltung der professionell Pflegenden. Stuttgart: Steinbesi-Edition; 2015: 81
[7] Martini, Die Pflegekammer – verwaltungspolitische Sinnhaftigkeit und rechtliche Grenzen. Berlin: Duncker & Humblot; 2014: 37, 40 ff.
[8] Gallwas HU. Zur Verfassungsmäßigkeit der Errichtung einer Pflegekammer im Freistaat Bayern. MedR 1994; 60
[9] Kluth W, Goltz F. Schriften zum Kammerrecht – Kammern der berufsständischen Selbstverwaltung in der EU. Baden-Baden: Nomos; 2004: 33
[10] Seewald O. Die Verfassungsmäßigkeit der Errichtung einer Kammer für Pflegeberufe im Freistaat Bayern. Rechtsgutachten, Passau, Auftraggeber und Herausgeber: Förderverein zur Gründung einer Pflegekammer in Bayern e. V., 1997, 8 ff., 98 ff.
Prof. Dr. Heinrich Hanika Rechtswissenschaftler Forschung, Transfer und Lehre an den Universitäten in Budapest, Berlin, Ludwigshafen, Stuttgart zu Europarecht, Wirtschaftsrecht, Pflegerecht, Digitale Transformation und Datenschutz
heinrich@h-hanika.de
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